La ley de amnistía bajo el microscopio de la Comisión de Venecia: las claves del proyecto | España

El proyecto de opinión de la Comisión de Venecia sobre el proyecto de ley de amnistía para los acusados ​​de proceso encuentra aspectos positivos en la norma, como el objetivo de «reconciliación política», pero también advierte sobre cuestiones que deberían reconsiderarse, como la regulación de la medida de indulto a través de una reforma constitucional, y destaca importantes deficiencias. Entre las principales objeciones del órgano asesor del Consejo de Europa sobre cuestiones constitucionales está la decisión de tratar la norma con urgencia y no requerir una mayoría cualificada para sacarla adelante. “Un procedimiento de tramitación rápida no es adecuado” y “puede perjudicar la legalidad”, subrayan.

El informe ahora publicado es provisional y fuentes de la Comisión advierten de que el texto final, previsto para el 15 o 16 de marzo, incorporará «muchos cambios». El dictamen, elaborado a petición del Senado, donde el PP tiene mayoría absoluta, se emitió también sobre la versión inicial del proyecto de ley, que ya ha sido modificado en varios puntos durante la primera fase de tramitación en el Congreso y que está a la espera. . Nuevos cambios con el acuerdo negociado por el PSOE y Junts para intentar garantizar el indulto a los procesados ​​por terrorismo.

Estas son las principales conclusiones de los expertos que revisaron la norma:

Una ley con “objetivos legítimos”. El borrador del informe afirma que la “unidad nacional y social”, así como la “reconciliación política”, son “objetivos legítimos de las amnistías”. La Comisión es consciente de las críticas de que la propuesta de ley de amnistía «fue parte de un acuerdo político encaminado a obtener una mayoría» para que Pedro Sánchez tomara juramento como presidente, lo que generó una «profunda división» en la sociedad. Sin embargo, «la normalización institucional, política y social de Cataluña es un objetivo legítimo», subraya, añadiendo que no corresponde a la Comisión «evaluar la proporcionalidad de la ley de amnistía en relación con los objetivos proclamados». Esta tarea, señala, recae en el poder legislativo: «A la hora de decidir si aprobar la ley de amnistía y con qué contenido, el Parlamento tendrá que responder a la pregunta de si se puede lograr la normalización de Cataluña a pesar de que la ley propuesta Amnistía ha provocado una profunda y virulenta división en la clase política, las instituciones, los jueces, los académicos y, sobre todo, en la sociedad española.

En su análisis, la Comisión recuerda también que, a lo largo de la historia, se han aprobado amnistías en relación a «acontecimientos políticos en sentido amplio» en países como Bélgica, Brasil, Bosnia y Herzegovina, Italia, Marruecos y Francia. En este último país, subraya que algunas de las amnistías votadas tenían como objetivo resolver «crisis políticas en los territorios de ultramar vinculadas a reivindicaciones separatistas en Nueva Caledonia o Guadalupe», así como «acontecimientos de carácter político y social vinculados al establishment del estatuto de Córcega. » », una región sumida durante mucho tiempo en un conflicto por la independencia.

Un “instrumento” común para avalar los castigos. Uno de los primeros puntos abordados en el informe es un análisis comparativo de las leyes de amnistía y otras medidas de indulto en 54 de los 61 países miembros de la Comisión. Todos ellos tienen una especie de «instrumento para avalar las sanciones, en particular las penales, ya sean generales o individuales, condicionales o incondicionales», subrayan. En la mayoría de los países estudiados, la amnistía está incluida “explícitamente” en su constitución. En otra decena, “lo consideran aceptable para ocasiones puntuales”. Otras Cartas Magna, como la española, prevén un indulto, pero no una amnistía. En España, señalan al respecto, los indultos generales están específicamente prohibidos por la Constitución.

En todos los casos, las amnistías deben “ser coherentes con la Constitución” y su constitucionalidad debe controlarse a través de los organismos y procedimientos previstos en la Carta Magna, recuerdan. Dicho esto, los responsables del análisis subrayan reiteradamente a lo largo del proyecto que la Comisión de Venecia «no es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad» de la ley de amnistía que se negocia actualmente en España, al considerar que es algo que no es relevante. En última instancia, corresponde al tribunal decidir y en cualquier caso esto debe ser debatido por los constitucionalistas españoles.

La reforma constitucional es “preferible”. El borrador del informe alude a la «fuerte polémica» que desató en España el debate sobre la compatibilidad o no de la amnistía con la Constitución. Por eso, según los expertos, sería «preferible» que, «cuando llegue el momento», esta cuestión se resuelva «explícitamente mediante una enmienda constitucional». Del mismo modo que insisten en que no abordan la constitucionalidad de la ley de amnistía, añaden que no evaluarán su «compatibilidad» con el derecho europeo, que, creen, «podría ser objeto de una decisión del Tribunal de Justicia de la UE” (TJUE) una vez aprobada la ley.

Consistente con el estado de derecho y los principios de igualdad ante la ley y separación de poderes. La Comisión expresa abiertamente su “aprobación” por el hecho de que el proyecto de ley no cubre actos que, según la jurisprudencia internacional, no deberían ser amnistiados. También cree que preserva «debidamente» la responsabilidad civil y subraya que «no hay ningún problema» en cuanto a la separación de poderes siempre que la decisión sobre las personas concretas que se beneficiarán de la amnistía esté en manos del juez competente, que ya está previsto en el proyecto de ley.

Críticas al tratamiento de urgencia. Por legítimos que sean los motivos para presentar una ley de este tipo, lo que no está justificado para la Comisión de Venecia es que se haya tratado mediante el procedimiento de emergencia: «Un procedimiento de tratamiento rápido no es apropiado para la adopción de leyes de amnistía, dada la consecuencias de gran alcance de este tipo de leyes y el hecho de que las leyes de amnistía son a menudo de naturaleza controvertida», afirma.

Como señala, en general, “las prisas pueden perjudicar la calidad del derecho”. Pero en el caso del proyecto de ley español, tal prisa es particularmente peligrosa en vista de las “críticas virulentas en España y más allá” que la norma ha suscitado, especialmente en diversos órganos y asociaciones del poder judicial. «Las amnistías están motivadas generalmente por razones de reconciliación social y política», «objetivos legítimos» que «exigen que se obtengan mediante métodos y procedimientos compatibles» con el objetivo final, «para no frustrar dicho objetivo», advierte la Comisión. “Los medios y procedimientos diseñados para aprobar la amnistía deben inspirarse en la inclusión, la participación, un calendario adecuado y el debate público”, recomienda.

Precisamente por su «impacto potencial sobre la cohesión social», la Comisión de Venecia también subraya que las leyes de amnistía «deben ser aprobadas por una mayoría cualificada adecuada» y no, como se esperaba en el caso español, por mayoría absoluta.

Alertas sobre posible “arbitrariedad”. Uno de los problemas que advierten los expertos en el borrador del informe es el riesgo de que una ley de este tipo pueda resultar arbitraria. En este sentido, la Comisión destaca en varias ocasiones que el criterio que rige la norma debe ser que «no abarque a personas concretas», ya que, recuerda, las amnistías son «medidas impersonales que se aplican a todas las personas o a determinados individuos». Tipos de personas. » El proyecto de ley responde, en principio, a esta exigencia porque indulta todos los hechos vinculados con la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el referéndum del 1 de octubre de 2017, así como los actos conexos cometidos entre enero de 2012 y el 13 de noviembre. 2023. .

Los expertos destacan también la necesidad de «coherencia» a la hora de determinar los hechos cubiertos por la amnistía, con especial referencia a los delitos de malversación y corrupción, y consideran que deben estar «intrínsecamente vinculados» a los «actos» cubiertos por la amnistía. El estandar. Fuentes socialistas destacan que esta recomendación ya se ha aplicado porque, en el trámite parlamentario, se «reforzó» el vínculo entre amnistía y proceso independentista. La ley no prevé amnistía por ningún delito, ya sea malversación o cualquier otro tipo, que no esté relacionado con el proceso. La malversación que los jueces consideran probada se extiende, entre otros aspectos, a gastos vinculados a la organización y realización del referéndum ilegal del 1-O o a la promoción del desafío independentista en el extranjero.

La importancia de definir claramente el alcance de la ley. Los expertos advierten de que el alcance temporal y material de la amnistía es “amplio y bastante indefinido”, lo que puede afectar a la seguridad jurídica de la norma. Cuestionan que la ley tipifique los actos «según su intención» (por ejemplo, cualquier acto tipificado como delito «destinado a promover, apoyar o facilitar la secesión o la independencia de Cataluña») y que no se refiera a «infracciones específicas identificadas por la legislación penal. » Según ellos, existen “cláusulas abiertas” que “añaden vaguedad”, por lo que recomiendan una definición “más precisa” para que “los efectos de la ley sean más predecibles” y no menoscaben la “confianza del público”. ”en la norma. .”

Los jueces “no deben” ser convocados a comisiones de investigación. El Senado pidió a la Comisión que se pronuncie también sobre una cuestión que no está incluida en la ley, pero que ha planteado problemas entre los poderes legislativo y judicial: la posibilidad de citar a jueces a declarar ante comisiones de investigación del Congreso. El PSOE lo rechaza y asegura que no será convocado, pero los partidos independentistas pretenden hacerlo. “Para respetar los principios de separación de poderes e independencia de la justicia, las comisiones de investigación creadas por el Congreso de los Diputados no deberían poder ordenar a los jueces que testifiquen ante ellas, en particular sobre los casos sobre los que se han pronunciado”, precisa . la Comisión. Sin mencionarlo explícitamente, también aluden a la posibilidad de estudiar casos de correcto (persecución judicial con fines políticos) que incorporaba el acuerdo de investidura entre el PSOE y Junts. El informe recuerda que el órgano responsable del régimen disciplinario de los jueces es el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y considera que exigirles que acudan a declarar, en público, sobre la forma en que llevaron un caso concreto, representa una “injerencia política en la administración de justicia” que podría tener un “efecto intimidante”.

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